中國國際貿易促進委員會

應對經貿摩擦 中國貿促會取勝有道(二)

中國完勝 新西蘭對華反補貼第一案

如果說在對華反傾銷調查中,一些國家和地區的慣用作法是“替代國”,那么在對華反補貼調查中,“公共機構”同樣是屢試不爽的“殺手锏”。在新西蘭鍍鋅板卷反補貼案之前,只要涉及到“公共機構”問題,中國無一例外都敗下陣來。美國、歐盟、加拿大、澳大利亞等國家和地區都將中國的國有商業銀行和國有原材料供應商認定為“公共機構”。可以說,“公共機構”已經和高額反補貼稅率畫上了等號。在一起美國對華鋼鐵反補貼調查中,僅涉及“公共機構”的低價原材料采購項目就提高了28%的反補貼稅率。

那么,中方是如何在新西蘭鍍鋅板卷反補貼案中首次打破西方對中國的國有商業銀行和國有原材料供應商偏見的?這得從2016年12月說起。

當時,根據新西蘭New Zealand Steel Limited的申請,新西蘭商業、創新和就業部(MBIE)對華鍍鋅板卷啟動反補貼調查,這是新西蘭對中國產品的第一起反補貼調查。

“本案抗辯的核心在于‘公共機構’問題”。中國貿促會法律事務部公平貿易處調研員楊敏指出,如果這個問題得到公正對待,那么低價提供原材料和政策性貸款這兩個指控的最主要補貼項目則不成立,將為全案取得有利結果打下堅實基礎。

“公共機構”(Public Body)一詞來源于《補貼與反補貼措施協議》(SCM Agreement)。2010年,WTO爭端解決機構專家組將“公共機構”解釋為“政府控制的任何實體”,以此為標準將中國的國有企業和國有商業銀行認定為公共機構。2011年,上訴機構推翻了專家組對“公共機構”的結論,支持中國提出的“公共機構”是被“具有、實施或被授權行使政府職能的實體”的結論。

“中方結合WTO上訴機構給出的結論,分析了中國市場經濟發展狀況,陳述了‘自上世紀70年代以來,中國逐步發展為以市場為導向的多元化經濟,特別是中國共產黨第十八次全國代表大會的召開確定了市場在資源分配中起到決定性作用。今天的中國可以被認為是擁有基于私有財產所有權的市場經濟,盡管國有能源和重工業仍作為支柱產業,但是私有企業得到了極大程度的發展。’”新西蘭鍍鋅板卷反補貼案代理律師、錦天城律師事務所高級合伙人李燁近日在接受《中國貿易報》記者采訪時說,中方的論述有理有據,中國的國有原材料供應商和國有商業銀行不構成“公共機構”。在裁決中,新西蘭調查機關全面認可了中方的抗辯觀點,并決定不對原產自中國的鍍鋅板卷采取反補貼措施。第一輪應訴中方取勝。

但是,2017年9月,新西蘭申訴方不服新西蘭商業、創新和就業部的終裁報告,向新西蘭高等法院提起上訴,并于2018年9月獲得勝訴,新西蘭高等法院判決在兩個訴點上支持新西蘭申訴方,指令新西蘭商業、創新和就業部對本案進行再調查。2018年12月,新西蘭商業、創新和就業部對本案發起了再調查。

在新西蘭高等法院做出不利判決的情況下,應對新西蘭商業、創新和就業部再調查的難度可想而知。

“在再調查中,申訴方提交了大量證據,證明在美國、歐盟、加拿大、澳大利亞等國家和地區對中國相同產品以及其他鋼鐵案件做出的肯定性裁決中,都將中國的國有商業銀行和國有原材料供應商認定為‘公共機構’,并據此要求新西蘭調查機關將中國的國有商業銀行和國有原材料供應商也認定為‘公共機構’。”李燁說,美國、歐盟、加拿大、澳大利亞等國家和地區的生效裁決可視為次一級證據,本案的焦點在于新西蘭商業、創新和就業部會如何考慮和衡量其他國家生效裁決對本案的影響。

“公共機構”之爭,再次成為本案的焦點!

李燁告訴記者,針對申訴方的證據,中方及時補充了大量新的事實和證據資料,從策略上將再調查和原審調查區分開來,有效避免了新西蘭高等法院的不利判決對再調查帶來的影響。此外,在分析和吸收WTO爭端解決機構關于補貼定義判例的基礎上,中方逐案對比,區分和批駁了新西蘭申訴方引用的其他西方國家調查機關的相關裁決,論證了這些裁決不能作為本案的依據。

記者梳理發現,新西蘭對外發起的貿易救濟調查案件較少。而且,新西蘭是第一個與中國結束入世雙邊談判、第一個承認中國完全市場經濟地位、第一個同中國簽署雙邊自貿協定的西方發達國家,中新關系長期走在西方發達國家的前列。兩國經濟互補性強,雙邊經貿往來日益頻繁,目前,中國已經趕超澳大利亞成為新西蘭全球最大的貿易伙伴、最大的出口市場和最大的進口來源國,而新西蘭也成為中國全球五大食品供應國之一。用新西蘭總理杰辛達·阿德恩的話說,“中新關系好得很!”這些都是可以影響新西蘭方面的有利因素。

經過半年多再調查,新西蘭商業、創新和就業部支持了中方的意見,繼續認為中國的國有商業銀行和國有原材料供應商不構成WTO《補貼和反補貼協定》所定義的“公共機構”。在再調查終裁報告中,再次認定中國對新西蘭出口的鍍鋅板卷補貼微量,沒有對新西蘭國內產業造成實質性損害,因此決定不對原產自中國的鍍鋅板卷采取反補貼措施。

“最終,該案獲得全面勝利,極大地遏制了新西蘭繼續對中國產品進行反補貼調查的勢頭,也為中企應對其他國家反補貼調查提供了很好的案例。”楊敏感慨道,本案在“公共機構”認定上取得的勝利,在西方國家的圍堵屏障中鑿出了一個缺口,也給我們走出去的企業增強了信心。

然而,一次勝訴并不意味著以后的無憂。在該案勝訴半個多月后的7月底,美國發布了《中國的銀行和信托公司分析備忘錄》,不僅將中國的銀行認定為“公共機構”,而且將中國的信托公司也認定為“公共機構”。換句話說,美國正在將中國所有的金融機構都認定為“公共機構”。

本報記者了解到,目前,美國對華發起的反補貼調查案件,全部涉及“公共機構”問題。

“未來,在打破將中國國有企業、銀行、信托公司等認定為‘公共機構’的問題上,還有很長的路要走,我們必須寸土必爭,除了行政調查程序,應把更多資源放在當地法院訴訟和WTO爭端解決上。”楊敏說。

引導行業打贏澳硝酸銨反傾銷案

“在澳大利亞對華硝酸銨反傾銷調查這一案件中,我們面對著極為不利的局面:一方面,中國與澳大利亞關系一直處于低潮,澳大利亞繼去年8月率先響應美國,宣布將中國華為的5G設備排除在外之后,今年在稀土問題上也堅定地追隨美國。另一方面,沒有一家中企單獨應訴。不過,中方仍然打贏了這一反傾銷案,獲得了幾乎可以忽略不計的0.3%的稅率。”近日,中國貿促會法律事務部副巡視員李薇在接受《中國貿易報》記者采訪時,詳細介紹了這次化不利為有利的艱難過程。

澳大利亞硝酸銨反傾銷案源于2018年6月,應澳大利亞企業CSBP Limited、Orica Australia Pty Ltd和Queensland Nitrates Pty Ltd的申請,澳大利亞反傾銷委員會決定對進口自中國、瑞典和泰國的硝酸銨啟動反傾銷立案調查。

“收到立案通知后,我們第一時間聯系了中國氮肥工業協會,指導企業應訴。”李薇說。

然而,令中國貿促會始料不及的是,竟然沒有一家企業提出應訴。

“由于涉及商業秘密,初裁前我們未按要求填寫提交調查問卷。”一家涉案企業負責人道出放棄應訴的苦衷。可是,若丟掉澳大利亞市場,企業也就垮了。

由于受該項貿易救濟調查影響,在2018年和2019年上半年,河南晉開化工投資控股集團有限責任公司、山西天脊煤化工集團股份有限公司、陜西興化集團有限責任公司3家企業出口額都嚴重下降。

隨著沉默到來的,是席卷整個行業的風暴。

2018年10月,澳大利亞對中國涉案產品的硝酸銨做出反傾銷肯定性初裁,裁決向中國所有企業征收39.5%的高額懲罰性反傾銷稅。“這對于中國整個硝酸銨行業來說影響巨大,可以說基本上喪失了澳大利亞市場。”李薇表示,企業從收到立案通知到初次裁決,4個月里的不作為直接導致高額的懲罰性稅率。且按照慣例,初裁后如果企業繼續選擇不抗辯,那么敗訴機率幾乎為百分之百。

值得關注的是,澳大利亞是我國硝酸銨的重要出口國。2017年,我國向澳大利亞出口硝酸銨2.8萬噸,占當年我國硝酸銨出口總量的13.8%;2018年,我國對澳大利亞出口量為9.57萬噸,占比更是達到了38.3%。

為了保護這一重要出口市場,中國貿促會扛起了挽救行業的大旗,積極協調和組織協會和出口企業進行行業無損害抗辯。

“我們通過微信工作群及電話會議的方式,與律師事務所、氮肥協會以及企業代表商討案件情況及抗辯應對策略。”李薇告訴記者,那段時間是手機最為繁忙的時期,鈴聲不斷響起。由于時間緊迫,他們爭分奪秒地工作。“很多初步抗辯主張與抗辯計劃就是在電話會議中敲定的。”李薇說。

北京市高朋律師事務所高級合伙人張毅是該案的代理律師,他告訴記者,一方面,他們幫助企業省略單獨應訴填寫問卷清單的步驟,打消了企業泄露商業秘密的顧慮。另一方面,對與此相似的俄羅斯硝酸銨反傾銷調查案進行了詳細研究,并在審理過程中引用這些案件中的論述和征稅方式作為抗辯依據。

經過仔細調研,中方發現,澳方沒有提供強有力的證據支持其國內行業正在遭受實質損害。相反,澳國內行業的發展良好,市場份額高達97%,利潤率極高。但是由于澳國內產能過剩,產業之間互相壓價導致價格略有下降。而中國出口的大部分硝酸銨由澳國內企業購買,即使澳國內產業遭受了實質損害,中國出口與澳實質損害之間也不可能存在因果關系。同時,澳調查機關在初裁中對傾銷幅度的計算存在錯誤。

2018年12月,中國貿促會委派駐澳大利亞首席代表王冠男以及企業權益保護中心的代表高紫薇,與中方聘請的澳大利亞律師、進口商代表一起同澳大利亞調查機關會談,提出中方的行業抗辯觀點。隨后,中方向澳大利亞提交了針對初裁的評論意見。

2019年2月,澳大利亞反傾銷委員會公布了硝酸銨反傾銷案件的終裁前事實披露,采納了中方的部分抗辯意見,終裁披露降低了中國企業的傾銷幅度,從初裁39.5%降至29.6%,是所有涉案國家中最低的。但是,澳調查機關仍然認定澳國內產業受到損害且與傾銷進口之間存在因果關系。

“盡管中國傾銷幅度有所降低且是所有涉案國家中最低的,但是此稅率對于中國出口企業而言仍然過高。”李薇說。

貿促會繼續積極爭取,重新制定抗辯計劃、收集意見、游說、面對面溝通……最終,澳大利亞反傾銷調查委員會于今年6月公布了終裁結果,中國企業獲得0.3%可忽略不計的微量反傾銷稅率,大大低于瑞典和泰國等其他對澳出口競爭國家(14%左右)的反傾銷稅率。

“自勝訴以來,我們陸續接到澳大利亞進口商訂單,合計8000噸,預計還會有序回升。”河南晉開化工投資控股集團有限責任公司的魯杰稱。

陜西興化集團有限責任公司銷售部部長張耀平說,澳大利亞硝酸銨案件的勝訴,為中企走出去營造了有利的國際環境。

山西天脊煤化工集團股份有限公司外貿部部長孟占福表示,“案件的勝利,增強了我們的信心。未來,我們準備積極開拓其他市場。”

在中國氮肥工業協會負責人看來,澳大利亞硝酸銨反傾銷案的圓滿結束,不僅保住了澳大利亞這個硝酸銨出口大市場,更為我國類似的化工產品反傾銷案積累了經驗。

“本案是澳大利亞近幾年對中國反傾銷案件中裁決的最低反傾銷稅率。”李薇告訴記者,雖然本案通過行業無損害抗辯取得理想結果,但對于企業自身而言必須提高傾銷抗辯意識,在參加行業無損害抗辯的同時,也要積極進行單獨的傾銷抗辯。只有多方抗辯,才能增加企業最終的獲勝概率。 

“最重要的是做好自己的事情”

中美之間的貿易戰歷經兩年時間,仍在繼續燃燒和蔓延。337調查、301調查、各項“雙反”調查一撥接著一撥:2018年7月,美國正式開始對價值340億美元的中國輸美商品加征25%的關稅;8月,又對自中國進口的160億美元商品加征25%的關稅;9月,對2000億美元的中國商品加征10%的關稅;2019年9月,美國對3000億美元的第一批中國輸美商品征收15%的關稅,第二批計劃于12月開始加征關稅。至此,中美貨物貿易的所有商品,或者已經被反復加征關稅,或即將被加征關稅。

美國政府以不公平貿易之名行遏制中國發展之心,經由這一操作,路人皆知。

在世界經濟再度開啟衰退節奏的當下,其實不僅僅是中美之爭,放眼世界,美歐、歐俄、日韓等等,不同經濟體之間經貿摩擦不斷。各國都希望能借助各種貿易救濟措施、知識產權訴訟甚至上訴WTO等手段,在全球貿易的舞臺上為自己爭到一杯羹。而中國作為全球第一貿易大國,自然成為“最受傷”的那一個。

據統計,我國一直是貿易救濟調查的最大目標國,已連續20多年成為全球遭遇反傾銷調查最多的國家,連續10多年成為全球遭遇反補貼調查最多的國家,每年的涉案金額高達幾百億美元。去年,登上創歷史新高榜單的,除了進出口總額、吸收外資金額外,還有針對中國的貿易救濟調查涉案金額。

這些無妄之災有時帶來的懲罰性關稅高達百分之幾百。前幾年,我國的節能燈、大蒜等涉案企業都被罰的“繳械投降”,全行業被擋在了歐美等國家和地區之外。

然而,只要我們的企業還在為世界輸送物美價廉的產品,只要我們的企業還希望在產業鏈上繼續向上攀登,只要我們的國家還走在中國特色社會主義道路上,貿易紛爭就少不了,就停不下來。

怎么辦?

在不斷的斗爭中,也有好消息接踵而至。近幾年,在美國對華鐵質機械傳動件“雙反”案件、新西蘭對華鍍鋅板反補貼案、巴西對華鑄鐵或鋼制軋輥反傾銷調查等案件中,積極應訴的中國企業或民間機構都取得了完勝;在中國訴歐盟緊固件反傾銷案中,WTO上訴機構支持了中方立場,歐盟被迫修改其反傾銷條例。

多年的實踐告訴我們,應對紛爭最為有效的辦法就是敢于應訴。只有敢于應訴,變被動為主動,才有可能取勝;只有敢于應訴,才有機會消除雙方可能存在的誤解,化干戈為玉帛;只有敢于應訴,即使敗了,也有機會弄懂自身的差距在哪兒,從此奮力追趕,更加合規地在世界市場上走得更快、更穩。

盡管前路漫漫、道途坎坷,但是,中國的外貿企業在國家、法律界和民間相關機構的幫助下,能做的和應該做的就是向習近平總書記希望的那樣,不斷深化改革,擴大開放,無論外部風云如何變幻,“最重要的還是做好我們自己的事情”。


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